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A 50 anni dalla mancata riforma Sullo: la strana disfatta dell’urbanistica pubblica
Dare alla valorizzazione fondiario-immobiliare un miglior e più stabile orizzonte di efficacia economico-sociale ed urbanistico-insediativa, che non poteva essere garantito dalla sola iniziativa privata, fu l’obiettivo della legge urbanistica approvata nell’agosto del 1942, dopo oltre un trentennio di dibattiti inconcludenti e altrettanto di tentate elaborazioni legislative naufragate in itinere.
L’approvazione della legge fu probabilmente facilitata dall’attenuarsi in quel periodo delle precedenti resistenze del blocco sociale fondiario-immobiliare a qualunque limitazione della libertà d’iniziativa proprietaria, proprio perché attuata in un frangente in cui le vicende belliche ormai in corso facevano apparire le prospettive di investimento nel settore immobiliare un’eventualità remota ed incerta.
Nella legge si affermò così la concezione che il compito conformativo dell’assetto fondiario agli usi urbanizzativi dovesse passare attraverso l’approvazione da parte dei Comuni di piani redatti dalla nascente figura dei progettisti urbani, propugnata dal Segretario del Sindacato Nazionale Fascista degli Architetti e fondatore dell’INU, Alberto Calza Bini.
Le occasioni di affermazione culturale di questa nuova figura tecnico-professionale sarebbero state implementate dal ruolo di inziativa pubblica promosso dai Comuni con piani generali e particolareggiati la cui approvazione prevedeva altresì processi partecipativi straordinariamente avanzati per l’epoca, ancorché nei limiti della concezione corporativa che connotava la visione del regime fascista.
E’ noto che la legge non ebbe, come prevedibile, alcuna applicazione pratica durante il periodo bellico, ma neppure nel periodo immediatamente post-bellico, quando essa finì per apparire forse lo sbiadito retaggio di un assetto politico ed istituzionale ormai tramontato e comunque, proprio per i meccanismi partecipativi insiti nelle sue procedure di adozione-pubblicazione-osservazioni-controdeduzioni-approvazione, dai tempi incompatibili con le prevalenti necessità di immediata ricostruzione.
I Comuni si adeguarono così rapidamente a proseguire con una prassi ben più antica e radicata: quella delle convenzioni dirette con i privati proprietari (atti di natura privatistico-contrattuale) sulla base di loro proposte urbanizzative, in assenza di qualunque visione pianificatoria che ponesse limiti ed indirizzi ai criteri localizzativi e alle definizioni quantitative, insediative e progettuali di edifici e spazi pubblici.
Anzi, i comuni che occasionalmente si trovavano ad essere dotati di un Piano Regolatore in base alla legge del 1865 (per lo più quelli di maggior rilevanza demografico-territoriale) si acconciarono a trovare forme di espedienti procedurali per poter stipulare convenzioni in precario che riuscissero a derogare alle sue prescrizioni.
Sotto la spinta delle pressanti esigenze della travolgente ripresa dello sviluppo economico-immobiliare l’esito fu inevitabilmente caotico, e in questo quadro riprese corpo il dibattito disciplinare, culturale e politico sulla necessità di rimettere in campo competenze, strumentazioni e ruoli istituzionali in grado di indirizzare l’iniziativa privata verso un obiettivo di assetto insediativo di interesse generale e condiviso, che da sé non sarebbe stata in grado di darsi.
E’ in questo orizzonte della fase più attiva del centro-sinistra originario, che va dal 1962/’63 con il DdL Sullo, al 1967/’68 con l’approvazione della Legge Ponte e relativi decreti attuativi e infine successivamente, anche se in forma meno coesa, con la Legge Bucalossi del 1977 che va esaminato il quadro complessivo di quelle proposte che, con diversa fortuna negli esiti e coerenza nelle strumentazioni e procedure proposte hanno tuttavia costruito un “senso comune” della prevalenza del progetto pubblico dell’assetto insediativo, che costituisce il nucleo fondante dell’urbanistica moderna in Italia.
Il DdL presentato nel 1963 dal ministro dei LL. PP. Fiorentino Sullo proponeva, infatti, di assumere come procedura generalizzata quella prescritta dalla Legge urbanistica del 1942 per l’attuazione dei Piani Particolareggiati di Esecuzione nel caso in cui le proprietà rimanessero inerti a fronte della proposta di conformazione urbanizzativa del Piano Particolareggiato di Esecuzione (PPE) approvato dal Comune e questi dovesse, quindi, intervenire espropriando l’area in oggetto, formando i comparti edificatori, individuando reti infrastrutturali ed aree pubbliche e procedendo poi alla riassegnazione prioritariamente alle proprietà originarie dei comparti edificatori formati, gravandoli dei costi di formazione dell’assetto urbanizzativo progettato (aree pubbliche, infrastrutture, costi progettuali, ecc.), salvo poter estendere a chiunque la riassegnazione tramite gara pubblica se le proprietà originarie fossero state ulteriormente renitenti alla riassegnazione dei comparti edificatori.
Il meccanismo procedurale era, quindi, sostanzialmente identico a quello che in quel periodo si andava attuando a seguito dell’approvazione nel 1962 della Legge n. 167 per la formazione dei Piani di Zona (PdZ) dell’edilizia economica e popolare (EEP), che – con successive modificazioni introdotte a partire dal Piano Casa del 1971 - differiranno dai Piani Particolareggiati solo per i tempi di pubblicazione (dimezzati a 15 giorni, anziché 30), la durata di attuazione (progressivamente dilatata a 18 anni, anziché 10) e dal fatto che i destinatari finali della riassegnazione delle aree nei comparti edificatori fossero tendenzialmente diversi dai proprietari fondiari originari, essendo altamente improbabile che questi avessero le caratteristiche di indigenza di reddito e di immobili prescritte per gli assegnatari di EEP. L’estensione dei PdZ doveva essere tale da coprire dal 40% al 70% del fabbisogno abitativo stimato in un decennio.
Occorre, tuttavia, rilevare che l’attuazione largamente diffusa dei PdZ da parte dei Comuni obbligati ad adottarli (Comuni con oltre 50.000 abitanti o capoluogo di provincia o ad essi contermini o connotati da forte tensione abitativa) e degli altri Comuni che ne ravvisavano la necessità a fronte delle dinamiche socio-demografiche causate dallo sviluppo industriale della ricostruzione economica, se per un verso dimostra che il meccanismo procedurale dei PPE della L. n. 1150/42 non era affatto – come si è soliti erroneamente ritenere – intrinsecamente inattuabile quando il Comune fosse stato adeguatamente motivato da obiettivi socialmente più forti e mobilitanti che non la sola appropriatezza del disegno insediativo e fosse assistito finanziariamente dallo Stato nell’affrontarne i costi iniziali, per altro verso evidenzierà l’incapacità dei Comuni di localizzare i PdZ sulle aree già individuate come edificabili nei PRG, sulle quali non sarebbe stato possibile comprimere l’aspettativa di rendita fondiaria consolidatasi ai prezzi di mercato senza scatenare una ribellione sociale delle classi proprietarie. I PdZ vennero, infatti, quasi tutti localizzati su aree per lo più agricole e periferiche (ciò che la L. n. 167/62 consentiva solo come caso eccezionale), originariamente non edificabili nei PRG e rese edificabili con apposite varianti, motivate dalle aspettative sociali di soddisfacimento del bisogno abitativo delle classi disagiate. I proprietari fondiari di quelle aree, proprio in quanto non beneficati quanto quelli di aree già originariamente edificabili in PRG, inizialmente sopportarono con più rassegnazione gli espropri rapportati ai valori agricoli originari.
Come abbiamo visto, nella condizione di travolgente sviluppo demografico ed economico degli anni Sessanta così alta era l’aspettativa sociale di rendita fondiaria dei ceti proprietari delle aree ritenute appetibili di destinazione edificabile da indurre le forze politiche conservatrici che li tutelavano a ritenere intollerabile ogni intromissione della iniziativa pubblica dei comuni nei processi urbanizzativi che davano corpo alla valorizzazione immobiliare, sino al punto di motivarne la condiscendenza agli striscianti tentativi golpisti che si alimentavano anche del timore ingenerato dallo sviante e volutamente perseguito equivoco tra esproprio di aree inedificate ed esproprio della casa di abitazione.
Oltre tutto, nel DdL Sullo la scelta di generalizzare la procedura espropriativa iniziale da parte del Comune per riassegnare agli attuatori immobiliari i comparti edificatori in condizione di pre-urbanizzazione e gravati dei costi urbanizzativi conseguenti, poneva in primo piano in maniera evidente quello che la legge del 1942 nelle modalità di attuazione “spontanea” del PPE da parte del consorzio delle proprietà, pur prevedendolo implicitamente, lasciava tuttavia sullo sfondo, addirittura in parte con modalità non ben definite nei tempi e nei modi: la cessione gratuita delle aree pubbliche.
Il sommarsi del rischio di contenimento dei valori della rendita fondiaria per i proprietari originari nella fase dell’esproprio iniziale e dell’obbligo di assunzione dei costi per aree ed attrezzature pubbliche da parte degli attuatori immobiliari nella riassegnazione finale della procedura disegnata dal DdL Sullo formerà una miscela micidiale che porterà la Democrazia Cristiana a prendere le distanze dal proprio ministro e ne affosserà sul nascere il progetto di legge.
E’ quanto in parte accadrà di nuovo con le disposizioni della cosiddetta Legge Ponte n. 765 del 1967, quando essa si troverà a dover evidenziare che le convenzioni urbanistiche annesse ai Piani di Lottizzazione presentati dai privati in attuazione del PRG devono contenere l’impegno alla cessione gratuita delle aree pubbliche, ciò che pure sarà motivo di accese contestazioni e ricorsi giurisdizionali. Ma la Legge Ponte del 1967 si poneva a valle della clamorosa frana di Agrigento del 1966 (cioè di un intero quartiere di 200.000 metri cubi, malamente accatastato sul fianco di una collina) che materializzò simbolicamente le diseconomie della mancata pianificazione nello sviluppo urbano del dopoguerra, e quindi promosse un atteggiamento della pubblica opinione assai meno favorevole alle rivendicazioni del blocco fondiario-immobiliare, tanto da tacitare anche le resistenze delle forze politiche meno progressiste.
La Legge Ponte del 1967, pur rinunciando alla conformazione pubblica dei piani attuativi da parte dei Comuni, li obbligava tuttavia a subordinare le trattative coi privati almeno alla redazione di un piano insediativo generale (PRG) ed a porre a carico degli attuatori immobiliari nelle convenzioni attuative dei Piani di Lottizzazione (PdL) una parte inizialmente consistente dei costi urbanizzativi (poi via via erosa dall’accondiscendente inerzia di gran parte delle amministrazioni comunali ad adeguarne gli oneri alla dinamica inflazionistica) e più tardi la Legge Bucalossi del 1977 impedirà sino al 2004 di finanziare le spese correnti dei comuni coi proventi edificatori, contenendo così la spinta alla svendita del territorio allo scopo di destinare gli oneri urbanizzativi a esigenze finanziarie contingenti
E’ pur vero, tuttavia, che i PdL di iniziativa privata, ancorché conformi ai PRG per quantità edificatorie e dotazioni di spazi pubblici, tesero sempre più a conformarsi sull’assetto fondiario originario, lasciando il disegno urbano conseguente come esito residuale incontrollato.
Dal 1977 in poi, nei primi decenni in maniera più sporadica e dal 1992 con sempre più frenetica susseguenza, la legislazione urbanistica è andata sfrangiandosi in una serie di provvedimenti contingenti e disorganici (Accordi di Programma, Patti Territoriali, Contratti di quartiere, Programmi Integrati di Intervento, Piani evento: Colombiadi, Mondiali di calcio, Giubileo, ecc.), dove, in nome della rapidità attuativa e delle contingenti necessità economiche, si è consentito agli Enti pubblici di pianificazione il sempre più pervasivo ricorso ad interventi proposti direttamente dagli operatori privati in deroga a qualunque obiettivo generale pubblicamente condiviso (come già era accaduto dal dopoguerra sino al 1967), incentivato nell’ultimi decenni dal meccanismo finanziario-immobiliare delle dismissioni produttive indotte nei paesi ad economia matura dalla globalizzazione economico-produttiva.
L’urbanistica, quindi, dopo essere stata al centro di grandi aspettative e rivendicazioni sociali negli anni Sessanta-Ottanta, negli ultimi decenni non gode ormai più di buona fama e il suo posto nell’immaginario sociale collettivo dell’aspettativa di un futuro migliore è stato preso dall’ambientalismo ecologista o dal liberismo dalle regole insediative al fine di incentivare l’attività economica imprenditoriale o familiare.
Il rischio è che quell’accresciuta sensibilità ambientale si riveli alla fine un obiettivo illusorio e succube del neoliberismo economico, oggi prevalente, che ritiene un lusso insostenibile mantenere le regole di un progetto di territorio e città, pubblicamente individuato e condiviso, ciò che è stato il pensiero fondante dell’urbanistica moderna, e alimenti, invece, una sostanziale sfiducia negli esiti di un progetto collettivo di lungo periodo prodotto dall’applicazione delle norme sui rapporti tra densità edificatorie e spazi pubblici, faticosamente conquistate fra il 1967-’68 (Legge Ponte e DM sugli standard) e il 1977 (prime leggi regionali di Lombardia, Piemonte, Emilia, Liguria, Toscana e, infine, Legge Bucalossi sul regime dei suoli).
Accettarne la progressiva demolizione a fronte della promessa di edifici “intelligenti”, “verdi”, energeticamente autosufficienti” e “riciclabili” (insomma, l’ideologia delle “smart cities”), in uno scambio ineguale tra liberismo pubblico e virtù privata, credo sarebbe la resa ad un “pensiero unico”di privatismo cui è colpevole rassegnarsi.
Vi è in questo una perversa convergenza tra accresciute sensibilità ambientaliste (risparmio di suolo urbanizzato, risparmio energetico, schermature vegetali, eccetera) e tendenze neoliberiste nell’uso di città e territorio che propugnano in materia urbanistica un ritorno alle sole norme ottocentesche di superficie coperta ed altezza (spesso liberalizzata in nome di un preteso minor consumo di suolo, modernità funzionale e di immagine degli edifici in altezza) abbandonando come obsolete quelle novecentesche basate su indici di densità e dotazioni di spazi pubblici, a fronte dell’avvento dei criteri di sostenibilità nell’uso delle risorse non rinnovabili.
Anche il recente Decreto Fare, convertito in legge sotto l’egida delle larghe intese, ad esempio, non rinuncia ad usare a pretesto la crisi economico-produttiva per dare un ulteriore colpo al quadro delle minimali conquiste strappate a fatica e non senza residue contraddizioni tra il 1967 e il 1977 (dotazioni minime di 18 mq/abitante di spazi pubblici nei PRG e PPE, distanza tra gli edifici pari all’altezza di quello più alto con un minimo di 10 metri tra pareti finestrate, densità fondiaria massima di 7 mc/mq se si interviene senza Piano urbanistico attuativo o senza realizzarne tutte le aree pubbliche prescritte), anche se surrettiziamente non abroga i contenuti del DM n. 1444/68, ma consente alle regioni di introdurre norme derogatorie (a quantità per legge definite minime e inderogabili!) senza alcun limite minimo alla derogabilità.
Occorrerà forse una nuova frana di Agrigento (questa volta forse non edilizia ma ecologico-ambientale-economica) per rendersi conto della strada su cui ci si è tornati a mettere ?
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