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"Valutazione di Impatto Ambientale, Il Governo gioca a fare l'asso pigliatutto". Intervento di Enzo Di Salvatore
Entro il prossimo 16 maggio, l’Italia dovrà dare attuazione alla direttiva europea 2014/52/UE recante una nuova disciplina della «valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati». In proposito è già intervenuto il Parlamento (legge n. 114 del 2015), il quale ha delegato il Governo ad adottare un decreto legislativo di attuazione della direttiva. Il Governo ha predisposto, quindi, uno schema di decreto e lo ha inviato alle competenti Commissioni parlamentari della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica perché sullo stesso sia acquisito il parere.

Il giudizio sui contenuti del decreto resta largamente negativo. E per una volta tanto non per causa dell’Europa, ma per alcune scelte effettuate direttamente dal Governo. La più scandalosa è quella relativa alla possibilità che il Ministro dell’ambiente, previo parere del Ministro dei beni culturali, decida di esentare in tutto o in parte la realizzazione di un progetto dalla valutazione di impatto ambientale, qualora ritenga che l’applicazione della procedura di valutazione incida negativamente sulla finalità dello stesso progetto, a condizione che siano rispettati (non si sa bene come) gli obiettivi della normativa nazionale ed europea in materia di valutazione di impatto ambientale. Si tratta di un “potere” di non poco conto, in quanto, in questo modo, si accorda al Ministro dell’ambiente un potere pressoché discrezionale, che si riassume nel far prevalere le ragioni delle finalità dei progetti da realizzare sulle ragioni della tutela ambientale. Certo, «in casi eccezionali», precisa il decreto. Ma è facile immaginare che eccezionale sarà ciò che il Ministro riterrà essere tale.

Vero è che questa possibilità è contemplata dalla direttiva europea; ma si tratta, appunto, di una facoltà e non già di un obbligo. Per dirla tutta, il decreto del Governo deve rispettare i principi e i criteri direttivi fissati dalla legge delega, tra i quali il «rafforzamento della qualità della procedura di valutazione di impatto ambientale». E l’attribuzione di un potere discrezionale di quel tipo in capo al Ministro rischia di vanificare la volontà espressa dal Parlamento attraverso la sua legge.

Ma non è l’unica perplessità di questo ordine che può nutrirsi. Tra i principi e criteri direttivi della legge delega c’è anche quello della «semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al coordinamento e all’integrazione con altre procedure volte al rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale». Il decreto si propone, infatti, di modificare la disciplina sulla conferenza di servizi recata dall’art. 14, comma 4, della legge n. 241 del 1990, stabilendo che quella disposizione debba applicarsi solo alle conferenze di servizi per la VIA regionale e non più a quella statale, per la quale funzionerà, invece, nel modo che segue: 1) il provvedimento VIA è adottato dal Ministro dell’ambiente su proposta dell’autorità competente entro 60 giorni dalla conclusione delle consultazioni e dalla raccolta dei pareri delle altre «amministrazioni» e dagli «enti pubblici» che siano interessati dal provvedimento VIA (ad es. il Ministero dei beni culturali) e che dovranno inviare il parere in via telematica. Si tratta di un mero parere e se l’amministrazione non dovesse inviarlo entro il termine previsto vuol dire che se ne potrà fare a meno; 2) la conferenza di servizi per la VIA statale sarebbe da indire solo in un caso: quando sia il proponente, e cioè colui che è chiamato a sottoporre il suo progetto a VIA, a richiederlo perché tenuto ad avere più autorizzazioni. In questo caso, il provvedimento VIA sarà parte di un «provvedimento unico in materia ambientale», da adottare in conferenza di servizi, secondo la forma simultanea e in modalità sincrona. Questa soluzione risponderà pure a una esigenza di snellimento del procedimento, ma pare poco garantista della tutela degli interessi coinvolti e non del tutto conforme a quanto richiesto dalla legge delega in ordine alla necessità che si proceda al «coordinamento e all’integrazione con le altre procedure». Aggiungo che, nel caso del procedimento unico, il termine previsto per le osservazioni da parte del pubblico interessato è sempre di 60 giorni. Il che mi pare irragionevole, in quanto, in questa evenienza, il pubblico interessato dovrebbe avere più tempo per esprimersi su «VIA, valutazione di incidenza ove prevista e autorizzazione integrata ambientale» (art. 27, comma 5, codice dell’ambiente come introdotto dall’art. 16 del decreto legislativo).

Dubbi di legittimità, e non solo di opportunità, sono relativi anche al mancato accoglimento nel decreto del Governo della previsione posta dalla direttiva UE circa la disciplina del rapporto ambientale che il proponente dovrà presentare. La direttiva UE stabilisce, infatti, che il proponente possa richiedere un «parere» all’autorità chiamata a effettuare la VIA. Il senso di questa previsione è chiaro: il rilascio di un parere preventivo da parte dell’autorità competente sul livello di dettaglio delle informazioni che il rapporto deve contenere migliorerebbe il livello di completezza e la qualità stessa delle informazioni.

Il punto è, però, anche un altro: la direttiva chiarisce che, in questo caso, l’autorità statale sia tenuta a consultare anche le Regioni e gli Enti locali interessati e che, una volta espresso il parere (dell’autorità statale, delle Regioni e degli Enti locali interessati), il rapporto ambientale deve basarsi su tale parere (art. 5 della direttiva UE). È facile immaginare perché una previsione di questo tipo non sia riprodotta nel decreto del Governo. A me non pare una facoltà accoglierla o meno. E se così fosse, il decreto del Governo sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 117, comma 1, della Costituzione. Ancora qualche osservazione: 1) diversamente da quanto accade oggi, il decreto del Governo non prevede più espressamente che nel rapporto ambientale si indichino quali effetti il progetto da realizzare produca sul patrimonio culturale (sebbene il decreto dichiari che la VIA debba individuare, descrivere e valutare gli impatti ambientali anche sul patrimonio culturale) (art. 4 del codice dell’ambiente, come modificato dall’art. 1 del decreto legislativo); 2) diversamente da quanto accade oggi, dell’avvio del procedimento è data notizia solo attraverso il WEB e non più a mezzo di pubblicazione su quotidiani a diffusione nazionale e regionale (e anche locale per la VIA regionale); 3) diversamente da quanto accade oggi, una volta rilasciato il provvedimento VIA, la sua durata, e cioè la sua efficacia, è di fatto rimessa ad una valutazione dell’autorità competente.

Oggi, infatti, il codice dell’ambiente stabilisce che i provvedimenti VIA abbiano una durata di cinque anni, nel senso che i progetti valutati positivamente devono essere realizzati entro cinque anni, scaduti i quali la VIA deve essere reiterata (perché si presume che le condizioni ambientali, ecc. siano cambiate). A meno che: a) il provvedimento non rechi un termine diverso; b) l’autorità competente non proroghi l’efficacia del provvedimento. Dal che si deduce che dette ipotesi siano eccezionali e da motivare puntualmente. Il decreto del Governo, invece, prevede, quale regola generale, che l’efficacia della VIA sia determinata di volta in volta dal provvedimento, limitandosi a stabilire solo che la durata non possa essere inferiore a tre anni. Resta sempre ferma la possibilità che l’autorità proroghi l’efficacia del provvedimento anche oltre il termine originariamente fissato; 4) per i procedimenti VIA che siano pendenti alla data di entrata in vigore del decreto legislativo, si stabilisce che il proponente possa chiedere (entro 60 giorni all’autorità competente) l’applicazione della nuova disciplina VIA.

Poiché gli allegati che elencano i progetti da sottoporre a VIA statale o regionale risultano modificati, questo potrebbe voler dire che sia in facoltà del proponente decidere se un procedimento avviato in sede regionale debba passare allo Stato oppure restare presso la Regione e anche se il progetto debba essere valutato con le nuove o con le vecchie regole. Per quanto riguarda gli idrocarburi, aggiungo che la VIA è già passata nelle mani dello Stato per i nuovi progetti, mentre per quelli in corso il proponente avrebbe potuto scegliere – secondo quanto previsto dallo Sblocca Italia – se lasciarli nelle mani della Regione: ma questa opzione sarebbe stata da esercitare entro 30 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione dello Sblocca Italia. Ciò vuol dire che qualora una società petrolifera abbia optato per il mantenimento del procedimento presso la Regione potrebbe oggi nuovamente tornare a decidere, se così più le conviene, di trasferire il procedimento in sede statale; 5) alcuni progetti dovranno essere sottoposti obbligatoriamente a VIA; altri lo saranno solo eventualmente.

Tra quelli soggetti ad obbligo di VIA rientrano, ad esempio, le raffinerie di petrolio e le acciaierie; tra i secondi, ad esempio, le attività di estrazione di idrocarburi quando «il quantitativo estratto sia superiore a 500 tonnellate al giorno per il petrolio e a 500.000 m3 al giorno di gas» (e sul suo sito – tanto per dire – l’ENI scrive che «ogni giorno per circa 20-30 anni, un pozzo produce da 500 a 1.000 tonnellate di petrolio (qualche migliaio di barili) e qualche centinaio di migliaia di metri cubi di gas naturale»). È evidente a tutti, credo, l’illogicità di una previsione di questo tipo (che, questa sì, si rinviene nella direttiva europea, ma rispetto alla quale lo Stato ben potrebbe decidere di disporre diversamente). Oggi, infatti, l’estrazione di idrocarburi (in mare e su terraferma) è soggetta in ogni caso obbligatoriamente a VIA, sul presupposto che il potenziale impatto sull’ambiente di tali attività non dipenda, giustamente, dal quantitativo estratto; 6) una volta che il decreto entrerà in vigore, le Regioni avranno 90 giorni di tempo per adeguare i propri ordinamenti alla nuova disciplina dettata dal decreto legislativo. Se non lo faranno, il Governo eserciterà nei loro confronti il potere sostitutivo.
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